Arbeitswelt 12.02.04
"Geld für Qualität" - ein neues Vereinbarungsmodell
Die Chiemgau-Lebenshilfe-Werkstätten führen ein Modell der Leistungs-, Entgelt- und Prüfungsvereinbarung ein, das anstatt der Vergütung von Kosten die Bezahlung nach gemessenem Qualitätsstandard vorsieht.

Ausgangssituation der WfbM und der Leistungsträger

Die Ausgaben für die Sozialhilfe sind in den vergangenen Jahren ständig angestiegen. Die Leistungsfähigkeit Deutschlands im weltweiten Wettbewerb sinkt durch demographische Entwicklungen und strukturelle Verkrustungen. Das bewirkt eine in Zukunft zunehmende Spannung zwischen Ausgaben und Einnahmen der Leistungsträger.

Die Kostensätze der WfbM hatten in der Vergangenheit hauptsächlich eine Verbindung zu Personalschlüsseln, BAT-Entwicklung und Investitionsaufwendungen. Diese Faktoren haben eine sehr gute Indikatorleistung in Bezug auf die Kosten, aber nur einen geringen Zusammenhang mit der Qualität der Reha-Dienstleistungen einer WfbM. Die tatsächliche Qualität der WfbM-Dienstleistungen ist daher weitgehend unbekannt.

Durch verschärften Wettbewerb um die kleiner werdenden staatlichen Ressourcen sind die WfbM zur verstärkten Legitimierung ihrer Leistungen im öffentlichen Diskurs gezwungen.

Strategische Fehlentwicklung

Das in Gesprächen mit Verbandsfunktionären, Werkstattleiterkollegen und Behördenvertretern spürbare Mißtrauen zwischen Einrichtungsträgern und Leistungsträgern hat gute Gründe. Zum einen existieren die Werkstätten noch, trotz langjähriger Deckelung. Zum anderen kennen viele Werkstätten das Verhandlungsritual des Benchmarking der einzelnen Kostenpositionen mit der jeweils kostenführenden Werkstatt. Bisher unterlag dieser "gemeinsame Tanz" keinem großen Druck. Doch das ändert sich jetzt. Die Verhandlungen werden nicht unter dem Vorzeichen eines mehr oder weniger großen Zuwachses geführt, sondern mit der klaren Maxime der Kosteneinsparung.

Dazu sollen die Leistungsstandards abgesenkt werden.

Die Leistungsträger versuchen, mit dem Aufbau von eigenen Qualitätsprüfungen und genauen (Mindest-) Vorschriften die Qualitäten der Reha-Dienstleistungen zu bewerten. Und genau dies ist der strategische Fehler. Es wird damit eine Qualitätsobergrenze auf unterstem Level eingezogen. Das Steuerungssignal dieses Systems lautet: Die Einrichtung, welche die geforderten Vorschriften gerade mal eben so erfüllt, ist wirtschaftlich erfolgreicher. Da jede Kostenposition in den Entgeltverhandlungen mit der jeweils günstigsten Vergleichseinrichtung gebenchmarkt wird, bleibt aber langfristig immer weniger Verfügungsmasse in der Einrichtung. Weitere Kosteneinsparungen führen damit wirklich zu Qualitätsabsenkungen. Ins Extrem zu Ende gedacht, bleiben Einrichtungen mit Normdienstleistungen auf unterstem Level übrig.

Ein Mehr an zentraler Vorgabe/Planung/Kontrolle führte schon in größeren sozialen Systemen zum Scheitern. Durch systemimmanente Unterdrückung von unternehmerischer Kreativität und dem Lernen an Unterschieden werden vielleicht kurzfristig Kosten gesenkt, aber langfristig die breite Akzeptanz für Reha-Dienstleistungen in der Gesellschaft verspielt. Dadurch würde auch dieser Bereich einen weiteren Beitrag zur Implosion des Systems der Sozialleistungen in Deutschland leisten.

Anforderungen an ein Vereinbarungssystem

Für die Konstruktion eines Vereinbarungssystems werden nun Anforderungen skizziert, welche zur Akzeptanz aller Interessensgruppen führen sollen:
  1. Streben nach Qualitätsmaximierung
    Das Hauptziel einer Vereinbarung muß die Umkehrung des oben erwähnten Steuerungssignals sein: statt systembedingter Orientierung am Qualitätsminimum ein Streben nach Qualitätsmaximierung.

  2. Transparenz
    Unterschiedliche Qualitäten bzw. Leistungen sollen erkennbar werden.

  3. Neutral prüfbar
    Von Einrichtungs- und Leistungsträger unabhängige Prüfinstanzen sollen ein von Finanzinteressen losgelöstes Prüfungsergebnis ermitteln.

  4. Förderung der kreativen Problemlösung
    Unterschiedliche Wege zur Leistungserbringung sollen ermöglicht werden. Im schöpferischen Potential liegen die möglichen Kosteneinsparungen der Zukunft.

  5. Meßbarkeit und Bepreisbarkeit
    Das Ergebnis der Leistungsdarstellung muß eine meßbare Qualitätskennziffer erbringen, welche über eine stetige Funktion mit einer entsprechenden Entgelthöhe verknüpfbar sein muß. Die Meßergebnisse sollen bei unterschiedlichen Prüfern möglichst das gleiche Ergebnis erbringen.

  6. Möglichst schlankes Verfahren
    Das Vereinbarungssystem soll dazu führen, Bürokratie in den Werkstätten und bei den Leistungsträgern abzubauen.

  7. Auf neuestem wissenschaftlichem Erkenntnisstand
    Das Verfahren sollte wissenschaftlich fundiert dem heutigen Erkenntnisstand entsprechen.
Das bisher angewendete Verfahren erfüllte nur eines dieser Kriterien. Da die meisten Leistungsträger sehr undifferenzierte Leistungsvereinbarungen akzeptierten und auf eine echte Überprüfung der Leistungserbringung der Werkstätten verzichteten, konnte man bisher von einem schlanken Verfahren sprechen (Kriterium 6).

Die Chiemgau-Lebenshilfe-Werkstätten haben 2003 eine Leistungs-, Entgelt- und Prüfungsvereinbarung mit dem Leistungsträger geschlossen, welche den Einstieg in ein Vereinbarungssystem bedeutete, das die obigen Kriterien in einem hohen Ausmaß erfüllt.

Vorgeschichte eines neuen Vereinbarungssystems

Nach dem Wechsel in der Geschäftsführung zu Beginn 2002 und - im weiteren Verlauf - der Leitungsebene, konnte der Entwicklungsrückstau angegangen werden. Bei einem Kennenlerntermin mit den zuständigen Mitarbeitern des Sozialhilfeträgers wurde ein Termin zur Besichtigung der Werkstätten vereinbart. Die Begehung durch die Qualitätsbeauftragte ergab erhebliche Mängel. Die mit dem überörtlichen Sozialhilfeträger bestehende Vereinbarung war in wesentlichen Teilen nicht Realität. Insbesondere im Bereich zielorientierter rehabilitativer Arbeit waren erhebliche Mängel festzustellen. Die Situationsanalyse wurde in einem Begehungsbericht festgehalten, den alle Mitarbeiter, Werkstattrat, Aufsichtsrat und Angehörigen- und Betreuerbeirat erhielten. Alle Mitarbeiter und Vertreter des Werkstattrates erarbeiteten in einer Klausur Projekte zur Verbesserung der Leistungen der Werkstatt. Da die bestehende Vereinbarung die Festschreibung teilweise wenig sinnvoller Standards bedeutet hätte, setzte sich die Werkstatt das Ziel, zu einer neuen Vereinbarung zu kommen.

Vereinbarungergebnis mit Leistungsträger

Eine neue Leistungsvereinbarung wurde nach dem auf landesweiter Spitzenverbandsebene vereinbarten Raster und zusätzlich auf einem EFQM-basierten Qualitätsmanagementinstrument definiert. In der Prüfungsvereinbarung wurde eine externe Prüfung durch ein Zertifizierungsunternehmen in der Form einer Dokumentenprüfung und eines Prüfungstages vor Ort vereinbart. Die Entgeltvereinbarung sah eine Steigerung der Entgelte im Umfang von ca. 10 % vor. Wenn am Prüfungsstichtag ein Punktwert von unter 300 Qualitätspunkten ermittelt würde, wäre ab dem nachfolgenden Monat das ursprüngliche Entgelt zuzüglich einer minimalen linearen Erhöhung verrechnet worden.

Vorbereitungen auf die Prüfung

Nach der Vereinbarung wurden in einer Leiterklausur die insgesamt 72 Kriterien des EFQM-basierten Instrumentes mit seinen jeweils für fünf Qualitätsstufen definierten Standards auf alle Leitungsmitglieder aufgeteilt. Es wurden die gewünschten Zielstufen bestimmt, die Verantwortlichen der sich daraus ergebenden Entwicklungsprojekte und die Art und Weise der Dokumentation und Belegführung. Qualitätsbeauftragte waren somit alle Leitungskräfte in der Werkstatt. Der Iststand der Qualität am vereinbarten Prüfungsstichtag wurde in einem umfassenden Selbstbeschreibungsbericht dargestellt. Alle Angaben im Selbstbeschreibungsbericht wurden mit in einem separaten Belegeordner dokumentiert. An der Messung des Iststandes zum Prüfungsstichtag waren alle Leitungskräfte und (bei den entsprechenden Kriterien) nahezu alle Fachkräfte beteiligt.

Qualitätsprüfung

Die Prüfung begann nach Eingang des Selbstbeschreibungsberichtes und des Belegeordners beim Zertifizierungsinstitut. Die zwei Prüfer (Assessoren) untersuchten, ob die Selbstbewertung anhand des Selbstbeschreibungsberichtes und des Belegeordners auch ihrer Einstufung entsprach. Daraus ergab sich für den Vororttermin eine Zusammenstellung der zu hinterfragenden Absätze und des Prüfungablaufes. Nachdem die Einstufung auf der Basis der Dokumentenanalyse als weitgehend richtig bewertet wurde, prüften die Assessoren beim Vororttermin die Selbstbeschreibung auf ihren Realitätsgehalt. Sie sprachen mit allen Mitarbeitern, die ihnen dazu notwendig schienen (Leitung, Personal, Beschäftigte), und erhielten Einblick in alle gewünschten Dokumente/Ordner und Abläufe. Diese Vorort-Prüfung wurde ihrerseits von den Qualitätsbeauftragten des Bezirkes Oberbayern begutachtet. Als Ergebnis wurden knapp über 350 Punkte vergeben (von maximal 1000 möglichen Punkten).

Veränderungen in den Chiemgau-Lebenshilfe-Werkstätten

Die Projekte, die sich aus der Mitarbeiterklausur und der Leiterklausur ergaben, veränderten die Struktur und Kultur der Chiemgau-Lebenshilfe-Werkstätten tiefgreifend. Alle Mitarbeiter und insbesondere die Leitungskräfte waren bis an den Rand der Belastungsfähigkeit engagiert. Ein umfangreiches Bauprogramm zur Verbesserung der Infrastruktur wurde umgesetzt. Das Entwicklungsbegleitungsinstrument QED (Qualitativer EntwicklungsDialog) wurde nach intensiver Analyse der auf dem Markt verfügbaren Rehaplanungsinstrumente ausgewählt und eingeführt. Im Personalentwicklungsbereich startete ein Projekt zur Nutzensteigerung der SPZ. Alle Mitarbeiter wurden in die Anwendung des Qualitätsmanagementinstrumentes auf EFQM-Basis eingeführt. Ein neues Leitbild entwickelte sich und wurde vom Aufsichtsrat beschlossen. Die Satzung und die Zusammenstellung des Aufsichtsrates veränderten sich. Die Balanced Scorecard als Führungsinstrument wurde eingeführt. Natürlich bildete sich auch ein Qualitätszirkel und ein Mitarbeiterhandbuch wurde erstellt.

Das Ergebnis am Ende des Vororttermins der Prüfer wurde dann auch von allen Beteiligten gefeiert. Als Anerkennung für den Beitrag erhielten alle Mitarbeiter eine übertarifliche Qualitätsprämie (in der wählbaren Form von Urlaubstagen, Warengutscheinen, Entgeltumwandlung, Auszahlung).

Das Vereinbarungsmodell der Zukunft

Diese Entwicklung war der erste Einstieg in ein Vereinbarungsmodell, das im Folgenden in seiner Funktionsweise beschrieben werden soll.

Die Chiemgau-Lebenshilfe-Werkstätten haben vier Hilfebedarfsgruppen (Gruppen von Menschen, die den "gleichen" Hilfebedarf haben), die je einen Entgeltsatz (Zahlungen je Mensch mit Behinderung je Arbeitstag) haben. Die Werkstätten sind nach einem EFQM-basierten Qualitätsmanagement zertifiziert. Bei der Prüfung zum 15. September 2003 wurden 358,11 Punkte anerkannt. In Zukunft sollen die Entgelte bezogen auf die Qualitätskennzahl gegenüber den Leistungsträgern verrechnet werden (nach dem Motto "Geld für Qualität" - statt Geld für Kosten).

Der Mittelwert von Organisationen für Menschen mit Behinderung, die sich schon längere Zeit mit Qualitätsmanagement nach EFQM beschäftigen, beträgt knapp über 400 Punkte. Diesem Wert wurden die mittleren Entgeltsätze gegenübergestellt. Die Maxima und Minima ergaben sich aus der Erfahrung, daß Organisationen kaum unter 150 Punkte kommen und die derzeit die besten Non-Profit-Organizations (bei Preisvergaben der EFQM) bei 600 Punkten rangieren. Die Krümmung des Funktionsverlaufes der Entgelte zwischen 150 und 600 Qualitätspunkten ist willkürlich bestimmt. Letztlich soll die Zukunft zeigen, ob sich dieser Funktionsverlauf bewährt.

In der nachfolgenden Tabelle sind die tatsächlich gezahlten Höchst- und Niedrigstentgelte aller Werkstätten im Verantwortungsbereich des zuständigen Sozialhilfeträgers den Qualitätskennzahlen von höchstens 600 und mindestens 150 zugeordnet. Die Steigerungsrate bei den Qualitätspunkten sinkt von 100 in 10er Schritten auf 50 (z. B. von 550 nur noch um 50 auf das Maximum von 600). Die Entgelte steigern sich von jeder Stufe allerdings um den gleichen Betrag. Dadurch soll der Tatsache Rechnung getragen werden, daß es weit schwieriger ist, von 550 auf 600 Qualitätspunkte zu kommen, als von 150 auf 200 Qualitätspunkte.

Qualitäts-
Punktzahl
Entgelte je Hilfebedarfsgruppe in EUR
13a 13b 13c 13e
600 (Max) 38,22 58,53 46,40 57,13
550 35,41 55,60 43,04 55,27
490 32,59 52,67 39,68 53,41
420 29,78 49,75 36,33 51,56
340 26,96 46,82 32,97 49,70
250 24,15 43,89 29,61 47,84
150 (Min) 21,33 40,96 26,25 45,98
Diese Entgeltverläufe wurden in stetige Funktionen umgewandelt, die die jeweiligen Entgeltverläufe mit dem Punkteverlauf verknüpft. So kann jetzt für jede Qualitätspunktzahl zwischen dem Minimum von 150 und dem Maximum von 600 das entsprechende Entgelt berechnet werden.

Entgeltbetrag 13a =
Entgeltbetrag 13b =
Entgeltbetrag 13c =
Entgeltbetrag 13e =

Die Punktezahl von 358,11 aus der Prüfung vom September 2003 entspräche also folgenden Werten (in EUR auf zwei Nachkommastellen gerundet):

  HBG 13a HBG 13b HBG 13c HBG 13e
EFQM-Wert = 358,11 27,57 47,45 33,70 50,10

Diese Entgelte sind all-inclusive-Entgelte. Getrennte Sätze für Maßnahmenpauschale, Investitionsbetrag, Fahrtkostenerstattung, werden nicht berechnet (damit bisherige Verfahren nicht außer Kraft gesetzt werden müssen, können diese all-inclusive Sätze formal auf die üblichen Kategorien aufgeteilt vereinbart werden).

Jedes Jahr zum ersten Januar wird die Entgeltskala entsprechend der BAT-Entwicklung (mit 75% Anteil) und der Investitionskostenentwicklung (mit 25% Anteil) angepaßt (Indexanpassung). Erst wenn sich der Index um mehr als 1% verändert, wird die Entgeltskala um die entsprechenden Beträge angeglichen.

In einer Pilotphase soll das Modell der Vereinbarung für fünf Jahre festgeschrieben werden. In dieser Phase werden die Entgelte allein durch die gemessene Qualitätskennzahl, die Indexveränderung und gegebenenfalls linearer Budgetveränderung (in Form von Veränderung der Entgelte in obiger Skala um einen gleichen Prozentbetrag, die zu einer Neuberechnung der Funktion führen) beeinflußt.

Was verändert sich durch das neue Modell?

Dieses Modell einer Vereinbarung zwischen Leistungs- und Einrichtungsträger erfüllt alle obigen Kriterien und müßte eigentlich auf die Zustimmung aller Interessensgruppen stoßen. Wie würde sich aber eine Einführung auf die derzeitige Werkstättenlandschaft auswirken? Was verändert sich für eine einzelne Werkstatt? Durch die sehr differenzierte Darstellung der Leistungen in dem Selbstbeschreibungsbericht und dessen qualitativer Beurteilung durch eine extern überprüfte Selbstbewertung wird der Schleier der Intransparenz gelüftet. Werkstätten, die bisher hohe Entgelte bei tatsächlich niedriger Qualität erzielten, werden bei einer Teilnahme am Modell Verluste hinnehmen müssen. Andersherum werden bisher benachteiligte Werkstätten gewinnen. Übergangsfristen können die daraus resultierenden Anpassungsprobleme entschärfen.

Aufgrund der dann vorliegenden Selbstbeschreibungsberichte können auch die nicht teilnehmenden an den Leistungen der teilnehmenden Werkstätten verglichen werden. Letztlich würde das zu einer ähnlichen Entwicklung wie oben führen. Aufgrund dieser zu erwartenden Entwicklung kann die Teilnahme am Modell auf freiwilliger Basis erfolgen, ohne die Wirkungsfähigkeit wesentlich zu vermindern.

Die Prüfungen werden durch unabhängige Institute durchgeführt. Damit verringert sich der Personalaufwand bei den Leistungsträgern. Der Verdacht vorwiegend finanzorientierter Prüfungen durch den Leistungsträger wird umgangen. Der Einführungsaufwand von für alle gleiche Mindeststandards (Entwicklungs- und Abstimmungsrunden in den verschiedensten Gremien) sowie der Aufwand für Entgeltberechnungen und -vereinbarungen entfallen fast vollständig. Diese eingesparten Ressourcen können anderweitig eingesetzt werden.

Die für Leistungsträger spannendste Wirkung ist die Neutralität der Modellwirkung gegenüber linearen Veränderungen der Entgeltsätze. Selbst bei einer Senkung der Entgelte stimmt immer noch, daß diejenige Werkstatt weniger schlecht dasteht, die ihre Qualität trotzdem steigert. Nur Managementlaien gehen davon aus, daß Personalschlüssel und formale Qualifikation hinreichende Indikatoren für Dienstleistungsqualität darstellen. Deshalb sind diese Anforderungen zu streichen. Dann können die Einrichtungsträger die Ressourcenallokation allein unter der Maxime der Qualitätsverbesserung bestimmen. Dann kann der nur auf den ersten Blick paradoxe Fall auftreten, daß bei sinkenden Gesamtbudgets die Qualität der Einrichtungsleistungen trotzdem steigt.

Dieses Modell verhindert unfairen Wettbewerb um Menschen mit Behinderung zwischen Werkstätten. Die Leistungsträger können nicht Dumpinganbieter gezielt fördern, um andere Werkstätten unter Kostenreduzierungsdruck zu setzen.

Besonders wohltuend wirkt sich aus, daß Ideen zur Qualitätsverbesserung als Thema Vorrang erhalten, statt in den verschiedenen Gremien Strategien gegenüber den Leistungsträgern oder Einrichtungsträgern hin auszuüben. Die fachlich/inhaltliche Qualitätsdiskussion kommt dadurch erst richtig in Fahrt. Das werden alle Mitarbeiter in den Organisationen zu schätzen wissen, die ja gerade wegen der fachlichen Inhalte in diesem Bereich arbeiten.

Die Anstrengungen um ständige Qualitätsverbesserung und die damit verbundene Außenwirkung werden letztlich dazu führen, daß die Akzeptanz in der Bevölkerung für die finanzielle Ausstattung der Werkstätten steigt.

Natürlich ist auch dieses Modell keine generelle Lösung des Problems, aber allemal eine Verbesserung gegenüber dem derzeitigen Leistungs-, Entgelt und Prüfungsmodus.

Kontakt:

Chiemgau-Lebenshilfe-Werkstätten GmbH
Wolfgang Enderle, Geschäftsführer
Von-Bodelschwingh-Str. 2
83301 Traunreut
Tel.: 0 86 69 - 86 13 41 14
E-Mail: wolfgang.enderle@clw-traunreut.de
Internet: http://www.clw-traunreut.de externer Link


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